L'appréciation par les services instructeurs de la qualité du pétitionnaire à déposer une demande d'autorisation d'urbanisme CE 9° ET 10° S-S-R., 23 MARS 2015,

Article écrit le 16-04-2015 par Didier ARENA

Dans un arrêt de principe rendu le 23 mars 2015, le Conseil d'Etat rappelle les principes élémentaires à appliquer par les services instructeurs quant à l'appréciation de la qualité d'un pétitionnaire à déposer une demande d'autorisation d'urbanisme.

Le Conseil précise sa jurisprudence rendu sur la base de l'article R. 423-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L7772ICT) en rappelant que toutes les autorisations ne se doivent d'être délivrées qu'au regard de la réglementation d'urbanisme, en faisant abstraction de toutes règles de droit privé. Néanmoins, le Conseil semble ouvrir, au côté de la fraude, un nouveau motif d'opposition ou refus par l'administration.

 

Les époux L. ont déposé auprès des services instructeurs d'une commune une déclaration de travaux visant à édifier une clôture en limite d'un chemin rural bordant leur propriété. Le 2 mars 2010, le maire devait prendre un arrêté d'opposition à déclaration préalable. La motivation était fondée sur l'article R. 423-1 du Code de l'Urbanisme et sur la prétendue absence de qualité des demandeurs à solliciter une telle autorisation. La commune faisait valoir que ces derniers n'étaient pas titulaires d'un droit de propriété et qu'un litige entre propriétaires, d'ordre civil, relatif au tracé du chemin rural revendiqué par des voisins, était soumis à l'appréciation de la cour d'Appel d'Aix-en-Provence. Le tribunal administratif de Nice, dans un jugement en date du 28 janvier 2011 (1), devait rejeter la requête en annulation de l'arrêté d'opposition déposée par les époux L. en entérinant la position de la commune au motif que ces derniers n'avaient effectivement pas qualité pour déposer la déclaration au regard du contentieux dont était saisi le juge judiciaire et dont une décision avait même été rendue postérieurement à l'arrêté d'opposition !!!

 

Le Conseil d'Etat censure, pour erreur de droit, ce jugement en rappelant les principes élémentaires au juge du premier degré, à savoir :

- qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier que les requérants n'avaient pas fourni l'attestation prévu par le Code de l'Urbanisme à l'article R. 431-35 (N° Lexbase : L8654IRX) et qu'il ne résultait pas des décisions judiciaires que les déclarants ne disposaient pas du droit à déposer cette déclaration au regard de l'article R. 423-1 ;

 

- et qu'il ne ressortait pas du dossier que les requérants auraient procédé à une manoeuvre en vue d'obtenir par fraude une autorisation.

Cette décision, publiée au recueil Lebon, donne l'occasion au Conseil d'Etat de préciser sa jurisprudence relative à l'abandon de la théorie dite du "propriétaire apparent" et également de préciser les pouvoirs de l'administration quant à l'appréciation de la qualité du pétionnaire.

 

I - La qualité du pétitionnaire à déposer une demande d'autorisation d'urbanisme : la réforme du 5 janvier 2007

 

Avant la réforme opérée par le décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007, pris pour l'application de l'ordonnance 2005-1527 du 8 décembre 2005 (N° Lexbase : L0281HUX) (2), la détermination des personnes habilitées à déposer des autorisations d'urbanisme était diversement définie par le Code de l'urbanisme. Ainsi, pour les permis de construire (C. urb., art. R. 421-1 N° Lexbase : L7766ACM), les permis de démolir (C. urb., art. R. 430-1 N° Lexbase : L8849ICQ) (3), ou encore pour les permis de lotir (C. urb., art. R. 315-4 N° Lexbase : L8178ACU), il était prévu que seul le propriétaire ou son mandataire ou une personne "justifiant d'un titre l'habilitant" avait qualité pour déposer une demande. Pour les travaux exemptés de permis, seul le propriétaire, son mandataire ou une personne ayant qualité pour exécuter les travaux pouvait déposer une demande (C. urb., art. R. 422-3 N° Lexbase : L3691DYD). Dans tous les cas, le pétitionnaire devait préciser son identité, celui de l'auteur du projet ou celle du propriétaire. Ces dispositions étaient considérées comme peu appropriées dès lors qu'elles créaient une réelle insécurité juridique liée à la difficulté pour le demandeur d'établir sa qualité à déposer une telle demande, mais surtout ces dispositions entraînaient les services instructeurs à s'aventurer sur le terrain du droit privé (notamment en matière d'indivision, de copropriété immobilière ou d'opération juridique complexe).

L'objectif du décret susvisé a donc été d'uniformiser et simplifier le travail des services instructeurs en leur ôtant tout pouvoir de vérification de la qualité du pétitionnaire. Le décret, en créant dans le Code de l'Urbanisme l'article R. 423-1 s'appliquant à toutes les demandes, a substitué le terme "attestant" à celui de "justifiant" (4).

 

En outre, les dispositions propres à chacune des autorisations (5) précisent que seule l'identité du demandeur doit être communiquée, celle du propriétaire disparaissant complètement des renseignements à fournir. Désormais, il n'appartient plus à l'autorité compétente d'apprécier l'apparence de la situation et le droit pour le demandeur de solliciter une demande, mais uniquement de vérifier si, dans le dossier déposé, il est joint l'attestation du demandeur établissant qu'il remplit les conditions ou qu'il est titulaire d'un titre pour construire. Bien évidemment, l'autorisation ainsi obtenue ne permet de construire qu'au regard des règles d'urbanisme et en aucun cas le titulaire de l'autorisation ne saurait s'affranchir du respect des règles de droit privé qui elles, alléguées par des tiers, pourraient faire obstacle à la mise en oeuvre de l'autorisation. C'est dans cette logique que l'article A. 424-8 (N° Lexbase : L9861HZA), issu de l'arrêté du 11 septembre 2007, relatif au certificat d'urbanisme, au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme et modifiant le code de l'urbanisme (6), précise désormais que l'autorisation doit rappeler qu'elle est octroyée sous réserve du droit des tiers et qu'elle n'a pour objet que de vérifier la conformité du projet avec les règles et servitudes d'urbanisme et non avec les autres réglementations et règles de droit privé. Il précise, en outre, que "toute personne s'estimant lésée par la méconnaissance du droit de propriété ou d'autres dispositions du droit privé peut faire valoir ses droits en saisissant les tribunaux".

 

II - L'application jurisprudentielle de la réforme du 5 janvier 2007 : la fin de la théorie du propriétaire apparent

 

Ces nouvelles dispositions sonnaient-elles le glas de la théorie du propriétaire apparent, qui suppose qu'avant toute délivrance d'une autorisation de construire, l'administration vérifie que le demandeur revêt bien toutes les apparences du propriétaire du terrain sur lequel doit être réalisé le projet de construction ? (7).

La cour administrative d'appel de Lyon (8) a été la première a statué sur cette question et a pu semer le doute. Néanmoins, la jurisprudence s'est par la suite orientée de manière inéluctable vers l'abandon de la théorie de l'apparence suivant en cela les analyses d'une partie importante de la doctrine (9). La première décision du Conseil d'Etat (ne statuant qu'en référé) est intervenue le 5 juillet 2010 (10) et n'a laissé que peu de doute sur l'interprétation des nouvelles dispositions. Mais ce n'est que le 15 février 2012 (11) que le Conseil d'Etat a mis fin de manière définitive à la théorie du propriétaire apparent dans un arrêt de principe. La Haute juridiction a été amenée à statuer dans une affaire de demande d'autorisation par un pétitionnaire membre d'une copropriété immobilière et a jugé que "le maire était fondé à estimer que ce dernier avait qualité pour présenter une déclaration préalable de travaux, dès lors qu'il attestait remplir les conditions définies à l'article R. 423-1 pour déposer cette déclaration, sans exiger la production des autorisations auxquelles la loi subordonne le droit, pour chacun des copropriétaires, de réaliser certains travaux et, en particulier, sans vérifier si les travaux faisant l'objet de la déclaration affectaient des parties communes ou l'aspect extérieur de l'immeuble et nécessitaient ainsi l'assentiment de l'assemblée générale des copropriétaires".

 

La jurisprudence semble donc bien établie (12) et l'arrêt commenté confirme la jurisprudence "Quennesson" (13) dans un domaine autre que le droit de la copropriété immobilière, ce qui lui donne une portée encore plus importante (14).

Il est à noter qu'à ce jour il n'est pas envisager de modifier règlementaire le système déclaratif de la demande d'autorisation. Une réponse ministérielle est venue préciser, à la suite de l'interrogation de certains élus concernant l'absence de vérification au stade de l'instruction de l'existence d'un titre du demandeur, "a minima lorsque le projet est dans une copropriété", qu'il n'était pas dans l'intention du Gouvernement de modifier la règlementation applicable dès lors que le dispositif actuel avait permis de clarifier le rôle et les responsabilités de chacun des acteurs, en favorisant la simplification et l'accélération du traitement des demandes (15). Nous pouvons légitimement nous interroger sur la pérennité de cette simplification eu égard à l'arrêt commenté.

 

III - Des pouvoirs étendus donnés aux services instructeurs remettant en cause la fin de la théorie de l'apparence ?

 

Dès les premières décisions rendues, il n'a fait aucun doute que l'abandon de la théorie du propriétaire apparent ne pouvait permettre au pétitionnaire d'obtenir une autorisation par fraude. En effet, la jurisprudence "Quennesson" n'a créé aucune brèche permettant au bénéficiaire d'obtenir son autorisation par fraude dès lors que le Conseil d'Etat avait pris le soin de préciser que la demanderesse en attestant remplir les conditions de l'article R. 423-1 n'avait pas "procédé à une manoeuvre de nature à induire l'administration en erreur" et qu'ainsi aucune fraude n'existait (16). Un tel considérant a été repris régulièrement par l'ensemble des décisions intervenues depuis. La jurisprudence n'a que très rarement retenu l'existence d'une fraude, et ce sans motivation particulière, et en procédant régulièrement par voie d'affirmation en reprenant le considérant de l'arrêt "Quennesson" (17).

Seule la question des limites du pouvoir de vérification des services instructeurs restait à trancher. A notre connaissance, aucune décision du Conseil n'avait eu à préciser ces dernières. Cela est chose faite avec l'arrêt du 23 mars 2015 puisqu'il est affirmé que, "lorsque l'autorité saisie d'une telle déclaration ou d'une demande de permis de construire vient à disposer au moment où elle statue, sans avoir à procéder à une instruction lui permettant de les recueillir, d'information de nature à établir son caractère frauduleux ou faisant apparaitre, sans que cela ne puisse donner lieu à une contestation sérieuse, que le pétitionnaire ne dispose [...] d'aucun droit à la déposer, il lui revient de s'opposer [...]".

Le Conseil d'Etat vient affirmer que l'administration ne dispose d'aucun droit d'investigation et qu'elle ne peut solliciter aucune précision sur les droits détenus par le demandeur, ce dont nous pouvons nous réjouir. Néanmoins, il semble rajouter un nouveau cas d'opposition ou refus ( voire de retrait ) dès lors qu'il précise que l'administration a la possibilité de prendre en compte des "informations [...] faisant apparaitre, sans que cela ne puisse donner lieu à une contestation sérieuse, que le pétitionnaire ne dispose [...] d'aucun droit [...]". Cette rédaction peut sembler anodine mais ouvre en réalité un nouveau pouvoir des services instructeurs, à côté de la fraude, qui risquerait de réduire l'intérêt de la réforme de 2007. N'y a-t-il pas une contradiction entre le fait d'affirmer que les services n'ont pas à contrôler la pertinence de l'attestation produite tout en laissant une place ouverte à l'appréciation de manoeuvres frauduleuses dans la production de ladite attestation ? Quelle devra être la position de l'administration face aux affirmations du demandeur et aux informations contraires apportées par des tiers ? Un débat contradictoire devra-il être organisé pour apprécier la pertinence des éléments d'un dossier qu'a priori l'administration n'avait plus à examiner ? En faisant référence à la notion de "contestations sérieuses", le Conseil d'Etat n'ouvre-t-il pas la porte à un nouveau contentieux ?

Nous restons donc dans l'attente de réponse à ces questions par les décisions à venir. Toutefois, dans la logique de la réforme de 2007, il semble évident que les informations des tiers ne devraient pas être prises en compte, s'agissant désormais d'un système déclaratif sous réserve du droit de ces derniers. En terme de sécurité juridique il nous semble qu'il serait opportun d'exclure définitivement l'appréciation par l'administration de la qualité du pétitionnaire au regard des règles ou d'actes de droit privé, sauf à risquer de vider peu à peu la réforme de 2007 de sa substance.

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(1) TA Nice, 28 janvier 2011, n° 1001903.

(2) JORF n° 5 du 6 janvier 2007, p. 225.

(3) Pour une application de ces dispositions avant la réforme, voir CE 4° et 5° s-s-r., 11 février 2015, n° 366296, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A4174NB9), qui annule un permis de démolir sollicité par le syndic au nom de la copropriété alors que l'accord des travaux n'avaient été donné par l'assemblée qu'à certains copropriétaire. La décision devrait être différente désormais.

(4) C. urb., art. R. 423-1 : "Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demandes d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuteur les travaux".

(5) Notamment les articles R 431-5 pour les permis de construire, R. 441-1 pour les permis d'aménager, R. 451-1 pour les permis de démolir, ou encore les articles R. 441-9 et R. 431-5 pour les déclarations préalables.

(6) JORF n° 212 du 13 septembre 2007, p.15169.

(7) Voir notamment F. Priet, La clarification des responsabilités de l'administration et des opérateurs, DAUH, 11ème éd., 2007, p.73 ; C. Maugüe et E. Crépey, La réforme des autorisations d'urbanisme, RFDA, 2007, p. 535 ; P. Hocreitère, RDI, 2010, p. 228, ou encore B. Hachem, La théorie du propriétaire apparent, AJDA, 2011, 2277.

(8) CAA Lyon, 1ère ch., 26 novembre 2009, n° 09LY00080 (N° Lexbase : A3718EQR), RDI, 2010, p. 228.

(9) B. Phémolant, La réforme des autorisations d'urbanisme, AJDA, 2007. p. 230.

(10) CE 9° s-s., 5 juillet 2010, n° 334798, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1393E4D).

(11) CE 9° et 10° s-s-r., 15 février 2012, n° 333631, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A8522ICM), voir auparavant dans le même sens CAA Lyon, 1ère ch., 31 mai 2011, n° 09LY01215 (N° Lexbase : A4015HTU), CAA Nancy, 1ère ch., 30 juin 2011, n° 10NC02051 (N° Lexbase : A0149HWG) et postérieurement CAA Nantes, 12 décembre 2014, n° 13NT02357 (N° Lexbase : A8933M7Y).

(12) Pour un exemple en matière d'indivision et mur mitoyen, voir CE 1° et 6° s-s-r., 13 décembre 2013, n° 356097, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A3716KR3).

(13) Les deux arrêts étant classés "A", ils ont la même valeur et portée juridique.

(14) Pour information, le tribunal administratif de Nice a depuis modifié sa jurisprudence : voir TA Nice, 26 mars 2013, n° 0902376.

(15) Rép. min., n° 12194, JOAN Q, 12 mars 2013, p. 2844, Const. Urba, 2013, alerte 43.

(16) B. Hachem, La fin de la théorie du propriétaire apparent, AJDA, 2012, 1017 et s., qui recense trois hypothèses dans lesquelles la fraude pourrait être invoquée : lors de l'instruction, lors d'un recours contentieux et le retrait une fois la décision définitive.

(17) Voir en sens contraire TA Paris, 3 novembre 2011, n° 1003390 (N° Lexbase : ), RDI, 2012, p. 181, dans une hypothèse où le pétitionnaire s'était vue préalablement refusé les travaux par la copropriété ; CE 1° s-s., 25 juillet 2013, n° 359652, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1236KKY), confirmant une ordonnance de référé ayant jugé qu'existait un doute sérieux sur la légalité d'un arrêté en présence d'un acte de droit privé produit dans le cadre de l'instruction qui serait en lui même susceptible d'être frauduleux.